Direito à moradia no capitalismo dependente: desafios da regularização fundiária em municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

Abstract

Esta Tese discute o processo de regularização fundiária realizado no Brasil, tendo como referência o estado do Rio de Janeiro, especificamente os municípios do Rio de Janeiro, Porto Real, Maricá e Niterói. Ainda que de modo tendencial, busca confirmações sobre a hipótese de que a nova Lei nº 13.465/2017 poderá acelerar processos de valorização fundiária, principalmente, quando associado ao planejamento dominante, ou seja, ao denominado planejamento estratégico, como forma de intensificar processos de monetarização da cidade. Argumenta-se que esses processos estão articulados com o papel que o Brasil e a América Latina assumem no mercado internacional, ancorando esses elementos a partir da Teoria Marxista da Dependência, na primeira parte deste trabalho. Na segunda parte, procura-se demonstrar que essa estrutura dependente foi capaz de condicionar o desenvolvimento das cidades, portanto da vida urbana, com desdobramentos em diversas dimensões que patentearam a ampliação em escala global da favelização e da informalidade, consolidando-a como a tipologia da periferia global. Destaca-se que esse processo não é linear. Existem escalas de subdesenvolvimento, pavimentados pelo grau de industrialização alcançados pelos países. A esse respeito, conseguimos uma aproximação, mesmo que de maneira breve, ao avaliar os casos internacionais da Coreia do Sul, Peru e Porto Rico. Sendo assim, podemos apontar que existe uma relação entre a regularização fundiária e a localização dos países na engrenagem da globalização, mediadas pela maneira como esses países enfrentam a questão da propriedade. Por fim, avaliamos o caso brasileiro, a partir da redemocratização e consolidação da Constituição Federal de 1988 e posterior aprovação do Estatuto da Cidade de 2001, com destaque para a criação de diversos instrumentos, consolidados na Lei nº 11.977 de 2009, que pretendia facilitar a titulação das moradias de baixa renda em terras públicas. Na terceira parte, analisamos o relatório da ONU sobre a governança de terras no Brasil e apontamos os elementos que contribuíram para a transformação da Medida Provisória nº 759 de 2016 na Lei nº 13.465 de 2017. Verificamos que esse processo é bastante ilustrativo da mudança de qualidade das articulações legislativas que, ao fim e ao cabo, reafirmam o caráter muitas vezes autoritário do executivo. A leitura do novo marco legal e de seus novos instrumentos foi bastante esclarecedora dos objetivos do legislador, com destaque para a criação do instrumento da Legitimação Fundiária que poderá permitir a regularização fundiária de alta e média renda, em terra pública e privada, além de acelerar os processos de regularização fundiária. Aprofundamos, também, o caso do Estado do Rio de Janeiro que, além de ser o estado mais urbanizado da federação, é crivado pelo avanço do poder paralelo. Nele, pode-se ver a ampliação do campo de atuação das milícias, principalmente, nas regiões da periferia urbana da capital que parece, a seu modo, apontar para oferta de lotes urbanizados como ativos do crime organizado, reforçando a ideia de subdesenvolvimento cada vez mais sui generis. Nos municípios estudados no estado do Rio de Janeiro, pode-se perceber uma adaptação ao novo marco legal que abriu a discussão acerca da questão fundiária. Contudo, o principal entrave à regularização fundiária plena ainda parece ser a defesa de que a melhor maneira de realizar a mesma é a propriedade plena e não um processo de construção coletiva das comunidades. No caso da regularização em terras do Estado, destaca-se o programa do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) do governo federal, voltado para titular diversas comunidades nos municípios do Rio de Janeiro, Niterói, Maricá, São Gonçalo, Magé e Itaboraí. Contudo, ainda é cedo para apontar as principais consequências deste processo, mas não há dúvida de que o rumo escolhido é o da ampliação da mercantilização da terra e sua monetarização. Na cidade do Rio de Janeiro, resgatamos seus programas de urbanização de favelas, do Projeto Mutirão ao Morar Carioca, procurando avaliar seus limites e desafios. Em resumo, podemos afirmar que a regularização fundiária que vinha sendo realizada não dava conta da escala dos problemas urbanos. Destaca-se, também, a consolidação da macrozona de intensificação do uso do solo indicada pelo novo Plano Diretor, que dará cabo de ampliar a utilização das Operações Urbanas Consorciadas (OUC), acelerando processos que estão sendo vivenciado hoje no Porto Maravilha, agora ampliados pelo programa Reviver Centro (Operação Interligada). Avalia-se que, em paralelo, na Zona Oeste da cidade, nada ou muito pouco, tem sido feito para impedir o avanço do poder paralelo, onde a população foi cada vez mais vulnerabilizada e se tornou alvo fácil para influência dos diversos grupos criminosos e paramilitares. Porto Real acaba por expressar as dificuldades institucionais do governo do Estado no aporte à regularização fundiária. Mesmo com condições de promover uma grande intervenção neste plano, a dimensão político institucional impede o avanço do instrumento. Maricá aponta para um programa de regularização com uma grande envergadura, mas ainda é cedo para ter um panorama passível de ser analisado. Destaca-se a ameaça à comunidade de Zacarias e o conflito entre a legitimação fundiária e a concessão real de uso na comunidade Fazendinha Inoã, onde há um entrave no processo de titulação, por conta de acordo entre os agentes da administração pública, lembrando que quem define a política de uso do solo é o município. Em Niterói, município bastante estruturado e com grande capacidade de investimento, encontra-se uma política clara, onde a regularização fundiária se apresenta, não como uma política de garantia de direitos, mas como um instrumento complementar à política de urbanização excludente assumida pela gestão municipal nos últimos 30 anos. Tal política pode ser materializada pela falta completa de programas de urbanização e regularização efetiva de favelas, concretizada pelo fato da evolução da população que vive em assentamentos precários, hoje 36,9% da população e de praticamente nada ter sido realizado em termos de regularização. Na verdade, todos os processos de regularização fundiária encontram-se paralisados. Por fim, apontamos que o processo iniciado pelo novo marco legal da regularização fundiária e seus instrumentos, com destaque para a Legitimação Fundiária, além dos elementos aprofundados nesta Tese, passa a permitir a regularização em todas as faixas de renda e poderá, em associação com o planejamento estratégico, contribuir para a ampliar a integração dos assentamentos informais ao mercado formal de terras e, em seu efeito reflexo, ampliar ainda mais a pobreza nas favelas.